10月20日，国务院总理李强主持召开国务院常务会议。会议审议通过《国务院关于取消和调整一批罚款事项的决定》，本次拟一揽子取消和调整行政法规、部门规章中的33个罚款事项。会议指出，严格规范处罚事项和罚款标准，是优化营商环境、降低经营成本的重要举措。要持续压减罚款事项，对违反法定权限、不适应经济社会发展需要、可采取其他方式规范管理的罚款事项做到应减尽减。要严格规范行政处罚自由裁量权，加大对乱罚款的整治力度，完善协同治理和联合惩戒机制，严肃查处以罚代管、过罚失当等行为，加大向社会曝光力度，防止各类惠企政策效果被削弱或抵消。要着力加强事中事后监管，完善监管方法，规范监管程序，提升监管效能，切实加强安全生产、生命健康、产品质量等重点领域的监管工作，为推动高质量发展提供有力支撑。根据会议审议，本次拟一揽子取消和调整行政法规、部门规章中的33个罚款事项。近些年受疫情冲击，经济下行，地方税收增长乏力，为了弥补这一减收，非税收入保持较快增长，尤其是其中不少地方罚没收入增长较快，虽然这跟一些地方破获经济大案带来收入增长有关，但外界也十分关注其中是否有乱罚款增收因素。今年6月底公布的《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示，审计署在对54个地区的财政收支管理情况审计发现，41个地区向亏损企业征收国有资本收益、征收过头税费或直接乱罚款乱摊派等，违规组织财政收入77.5亿元。今年部分媒体梳理地方罚没收入规模及占比也引起老百姓关注，有人担心乱罚款现象抬头（具体详情，详见文末㊦）。近期河北省承德市的一位程序员被没收百万海外“违法所得”事件受到关注。事实上，近些年国务院不断压减或调整罚款事项。去年国务院开展了清理行政法规和规章中不合理罚款规定工作。经清理，决定取消公安、交通运输、市场监管领域29个罚款事项，调整交通运输、市场监管领域24个罚款事项。比如，此前市场监管部门可以对取得生产许可证的企业未依照规定定期提交报告，逾期未改正行为的罚款。国务院取消这一罚款事项。替代监管措施为强化落实企业主体责任，通过“双随机、一公开”等方式进行事中事后监管，督促相关主体及时改正。近期国务院公布《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》（下称《决定》），对14部行政法规的部分条款予以修改，对1部行政法规予以废止。其中一大亮点正是取消和调整了一批不合理罚款事项。另外还对部分罚款规定根据不同情况增加不同的罚款档次，分类细化，并降低了部分罚款事项的起罚数额和罚款数额，进一步规范行政处罚裁量权，促进过罚相当、宽严相济，推动行政处罚更加公平公正。司法部有关负责人解读上述《决定》时表示，罚款事项取消，并不意味着不管了。比如，对于可以通过强化落实经营主体责任的方式实现监管效果的行为，按照改革要求，坚持创新监管、高效服务，通过“双随机、一公开”等方式进行事中事后监管，发现经营主体存在不符合规定的行为，督促其及时改正，完善管理制度，合法合规经营。而对其他法律法规有规定的，要按照有关规定进行监管，根据违法行为的事实、性质、情节和社会危害程度，依法适用警告、通报批评、暂扣许可证件等不同种类的行政处罚，从源头上杜绝“乱罚款”。司法部有关负责人表示，在罚款清理工作中，我们发现还存在个别罚款没有按照法定的权限设定、对不该罚款的事项设定了罚款、对该轻罚的事项设定了过重的罚款、设定后没有及时清理等问题。同时，乱罚款、以罚增收、以罚代管、逐利执法等行为还在一定范围内存在，企业和群众反映比较强烈。对此，除了上述国常会决定取消、调整一批罚款事项外，司法部还将加强源头治理，研究起草进一步规范监督罚款设定和实施的政策文件，拟从罚款的设定、规范、监督等角度，提出具体要求，细化制度规范，切实解决企业和群众反映强烈的突出问题。上述国常会还称，要着力加强事中事后监管，完善监管方法，规范监管程序，提升监管效能，切实加强安全生产、生命健康、产品质量等重点领域的监管工作，为推动高质量发展提供有力支撑。国家税务总局数据显示，今年前8个月，全国新增减税降费及退税缓费超过1.15万亿元。按照政务公开的要求，各地政府每年需要披露财政收入的构成。在一般情况下，税收收入占比越高，财政收入的质量越高。从发展方向看，财政收入应以“税收收入”为主，“非税收入”和其他类型的收入，所占比例应当呈下降趋势。“罚没收入”是指执法、司法机关，对违法违章者罚款的款项、没收的赃款和赃物变价款。“罚没收入”属于“非税收入”。一个地区“罚没收入”与税收收入的比值（下称“罚没收入占比”）除了可以反映当地财政收入的质量，还可以反映一些其他信息。在不同地区，“罚没收入占比”差异巨大。在某些城市，这个比值接近于1%，比如南京、深圳。而在另一些城市，这个比值超过了20%，比如辽宁省盘锦市。“罚没收入占比”不应过高，而且不应增长过快。在很多城市中，这个比值是长期稳定的，甚至是下降的。“罚没收入”虽然是各地财政收入报表中不起眼的一个项目，但经常引发关注。比如2021年底，国办督查室公开通报，河北省霸州市政府违规下达任务，组织运动式执法，乱罚款、乱摊派。再如，2022年7月，媒体报道山东省成武县交通局在货车未违法之前，向货车司机出售罚款“月票”。这些事件都曾引发广泛热议。本文的观察指标是，“罚没收入占比”。为了行文的方便，我们将其定义为“A”，即A =“罚没收入”/ 税收收入 = “罚没收入占比”。下面，我们先分析中国各省、自治区、直辖市（下称各省）的情况，然后分析一些重点城市的情况。
本文的分析不考虑港澳台地区，同时因为未能找到江西和西藏的相关数据，也将这两者忽略。表1按照各省2021年的“A值”排序。这里用2021年数据排序，是因为有些省份尚未披露2022年数据。注1: NA表示数据不可得。
注2：山东、上海没有单独披露2021年和2022年的“罚没收入”，而是将其纳入了“非税收入”项目下的“其他收入”；湖南没有单独披露2022年的“罚没收入”。所以在相应数据之后标了（全），以示区分。注3:黑龙江2022年“罚没收入”和“税收收入”为预算数据，并非真正的执行数据。所以在相应数据之后标了（预），以示区分。注4: 辽宁2022年“罚没收入”为上半年数据，所以在相应数据之后标了（半年），以示区分。从表1数据可算出，各省2021年“罚没收入占比”（即A）的中值是5.3%。表1中，内蒙古、黑龙江、广西的A值超过了9%；湖南、辽宁、贵州、河北、四川、云南6省的比值超过了6%。和中值相比，这些省份偏高。2021年，A值低于4%的有9个，其中包括四个直辖市，以及广东、浙江、江苏、福建、陕西五省。但需要注意，以上排序仅用了2021年的数据，这有可能导致排序失真。比如，如果某省2021的“罚没收入”远远高于或低于其他年份，那么表1的排序就有失公允。解决以上问题的一个方法是，用多年数据的平均值。下面看看各省最近4年（2019年-2022年）“罚没收入占比”的平均值，这个结论更有意义。图1给出了计算结果。图1: 各省2019年-2022年A值的四年平均值
注1: 忽略了山东和上海，因为未单独披露“罚没收入”。注2：如果某省缺乏2022年数据，那么就计算2019年-2021年数据的平均值。图1中26个数据的中值为5.1%，这与2021年的中值5.3%非常接近。图1的前十名和表1的前十名基本重合。只是，图1中多了天津、吉林，少了四川、宁夏。因为用了四年的数据，图1比表1更能反映哪个省份的“罚没收入占比”偏高。在图1中，辽宁、广西、黑龙江最高，其数值大于7%，东三省占了两席。数值最高的前十名，大多来自东北、西南、华北地区。其中包含东北三省：黑龙江、吉林、辽宁，包含西南地区的广西、贵州、云南，包含华北地区的天津、河北、内蒙古。需要注意，因为A =“罚没收入”/ 税收收入，似乎税收收入越少的省份，A的数值就越容易偏高。但事实上，很多税收收入少的地方，A的数值并不高。比如，西北地区的陕西、甘肃、青海、宁夏的A值都不高。一位财政研究专家对《财经十一人》说，从各省“罚没收入占比”的高低，可以看出一些信息，但不能反映问题的全貌。有些省份虽然数值偏高，但却具有合理性。所以，“罚没收入占比”并不是批评或表扬的基础，只是提供一些客观数据，提供一个思考和研究的方向。“罚没收入占比”既不应该过高，也不应该增长过快。如果经过短短几年时间，某省的A值从2%涨到了比较高的数值，也应该引起关注。
一部分读者可能关心各省2022年相对于2021年的增速，尾注列出了这个数据。但是，仅靠两年数据得出的增速，是不客观的。所以，我们选了两个时间段：2019年-2022年、以及2014年-2017年，每个时间段都是四年。通过比较两个时间段的“罚没收入占比”的变化，可以得到更可靠的结论。我们发现，黑龙江、吉林、辽宁、天津、内蒙古、新疆、四川、广西、贵州，不仅“罚没收入占比”较高，而且增速较快。比如，天津的A从1.7%上升到6%，贵州从3.5%到6.5%， 广西从3.9%到7.5%。天津2014年-2017年，总“罚没收入”为135亿元，而2019年-2022年，总“罚没收入”为364亿元。贵州前四年为170亿，后四年为291亿。上述财政研究专家对《财经十一人》说，因为研究中所选的一个时间段为“2019年-2022年”，这里面包含了三年疫情。而在疫情之下，管理规则和管理行为与之前相比必然有所不同。所以，对于增速快的地区，需要更深入地分析具体原因，才能提出有利改进的建议。B = （2019年-2022年“罚没收入占比” / 2014年-2017年的“罚没收入占比”） - 1。表2: 2019-2022四年与2014-2017四年相比
注：如果某年的“罚没数据”缺失，则在计算时，忽略该年。表2前十名中，甘肃的增速虽然较高，但A值仅仅从0.7%增长到1.3%，还处于很低的水平。
在这一部分，我们发现，绝大部分的一二线城市以及省会城市的“罚没收入占比”相对低，增速也相对合理。而三四线非省会城市的数值相对较高。由于很多城市没有公布2022年数据，我们分析各城市2019年-2021年的“罚没收入占比”（A值）。同时看看“罚没收入占比”的增速（B值）。B=（2019年-2021年的“罚没收入占比” / 2016年-2018年的“罚没收入占比”）- 1 。这里比较的是两个时长为三年的时间段：2019年-2021年，以及2016年-2018年。
注1：如果某一年数据缺失，则算另外两年的加权平均值。所选城市不存在两年数据缺失的情况。表3中2019年-2021年，除了大连、乌鲁木齐、石家庄，“罚没收入占比”都低于5%，也就是都比较健康。而且，石家庄虽然A值较高，但增速为负值，说明A在变小，这也是健康的标志。再看三四线城市的情况，结果见表4。因为三四线城市太多，这里只选了一些有代表性的城市。温州，代表富裕城市；桂林代表旅游城市；其他城市都是“罚没收入占比”偏高省份中GDP排名第二或第三的城市。
注1：如果某一年数据缺失，则算另外两年的加权平均值。所选城市不存在两年数据缺失的情况。表4中2019年-2021年，温州和遵义的“罚没收入占比”最低为5.1%，而表3的28个城市的同时期数据中仅大连、乌鲁木齐超过了5.1%。上述财政研究专家说，5%是本文研究各省数据时得出的中值，有一定参考意义。低于5%是健康的，但高于5%并不一定代表不健康。涉及到城市，还是应该具体案例具体分析。除了温州、遵义，表4其他城市2019年-2021年的A值都比较高。而且，除了唐山，所有城市的B值都为正，这说明“罚没收入占比”还处于增长趋势。柳州、包头、鞍山增速超过了100%。表4中的这些城市，在本省内都还算经济条件比较好的城市。
通过本文的数据，我们发现某些省的“罚没收入占比”（A值）显著高于其他省份（图1）。数值最高的前十名，大多来自东北、西南、华北地区。在2018年以后，大部分省份的“罚没收入占比”上升了，其中有些省份的上涨比例很大（表2）。在一二线和省会城市中，除了大连、乌鲁木齐、石家庄，“罚没收入”占比都较低。而在我们选择的三四线城市中，除了温州、遵义，“罚没收入”占比都比较高。而且这些三四线城市的数值还在上升趋势中。罚款必须公正客观，不能成为地方创收的工具。为了规范罚款行为，规则要明确具体。西南政法大学教授蔡斐曾撰文称，从理论上来说，罚款行为与“执法创收”没有关联。但是，有时立法有些宽泛，就为罚款沦为地方创收工具提供了可乘之机。比如《安全生产法》规定，对因违法行为导致发生生产安全事故的主要负责人，处以2万元以上20万元以下的罚款。那么，在2万到20万之间就存在一个巨大的弹性空间。所以，罚款数额的从轻、一般、从重档次情形应该明确具体，尽量压缩自由裁量的空间。同时，各种规则也应该更加合理。比如，有些大货车司机说，按照规定车辆运行4小时必须休息20分钟，这20分钟内只要监测到车辆运动就算违规，扣3分以上，罚款200元。但有时他们却被迫违规，比如大车装货是排队前进的，虽然缓慢，但的确在运动。如果在这个过程中到了4小时，大车也必须继续行驶，因为不能挡住后面的车。如果规则改为，4小时之后的20分钟内，移动距离不能超过一公里，也许就能解决这个问题。其实，不管在哪里，罚款都应该是一种促进行为向善的手段，而不应该成为一种目的。
“乱收费、乱罚款、乱摊派”并称为“三乱”，由此产生的一些新闻事件屡见报端，以罚代管、逐利执法、过度处罚等问题也饱受社会诟病。前不久，国务院办公厅发布《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》提出，各级政府及其部门要准确规定行政裁量权基准内容，依法合理细化具体情节、量化罚款幅度，坚决避免乱罚款，严格禁止以罚款进行创收，严格禁止以罚款数额进行排名或者作为绩效考核的指标。《意见》发布后，“严格禁止以罚款进行创收”的表述备受关注。近日，国务院督查组接到群众在“国务院互联网+督查平台”反映，陕西榆林的一家个体户卖了5斤芹菜，后被当地市场监管部门罚了6.6万元。此事一经披露，引起轩然大波，关于“过罚相当与否”“是否罚款创收”的争议持续发酵。督察组查阅榆林市市场监管局行政处罚台账发现，2021年以来，针对小微市场主体的50多起处罚中，罚款超过五万元的食品安全案件就有21起，案值几十元至几百元不等，罚款数额与违法所得的比例达到100倍至200倍，个别案件超过3000倍。“卖5斤芹菜被罚6.6万”，之所以引发网友热议，不仅跟低案值与高罚款形成的极大反差有关，也从一个侧面折射出公众对行政处罚随意任性的深刻担忧，可能还有一份曾遭遇过以罚代管、过度处罚问题的共情。“过罚相当”是我国行政处罚立法与执法的重要原则。在具体实施中，行政处罚应当与违反行政法义务、破坏行政管理秩序程度以及再犯可能性之间成正比，既不“轻过重罚”，也不“重过轻罚”。过罚不当，有违公平公正，影响市场主体正常预期。乱罚款问题“不仅侵害人民群众利益、增加市场主体负担，也侵蚀减税降费的政策效果，有损法治化营商环境，还有可能导致腐败”。近年来，多地罚没收入呈明显增长趋势。有媒体统计了全国300余个地级市的罚没收入。其中，有111个地级市公布了罚没收入数据。在公布数据的111个地级市中，2021年有80个城市罚没收入呈上升态势，占比超过72%。其中，有15个城市罚没收入同比增长超过100%。在当前经济增速放缓的大背景下，多地罚没收入一路飙高，多少显得有点违和。而现实中的任性执法、随意罚款乱象，则既是病征所在，也是病因所在。2021年，国务院第八次大督查第五督查组在内蒙古自治区多地暗访时发现，部分交警为完成“创收”任务，对过往货车司机随意罚款、“一刀切”式罚款。而在山东省成武县，交通运输部门甚至推出了“罚款包月”项目，一些大货车司机和当地交通运输局建立了“合作”关系，只要预交当月罚款，无论是超载还是超高，1个月内都可畅通无阻。2021年4月，《半月谈》报道，北方一山区县全年的一般公共预算收入才1亿多元，但令人吃惊的是，当地交通违章罚款一年竟“创收”了3000多万元，撑起了地方一般公共预算收入的1/3。2021年12月，国办督查室在国务院“互联网＋督查”平台公开通报了河北省霸州市为解决财力紧张等问题而大规模乱罚款等问题。霸州市政府违规提出将非税收入与征收单位支出挂钩，并将非税收入完成情况纳入乡科级领导班子和领导干部绩效考核，推动运动式执法，对中小微企业和个体工商户进行“地毯式”乱收费、乱罚款、乱摊派，逐利特征明显。地方政府“罚款创收”的冲动，主要源于财政紧张的窘境。有专家分析，目前经济处于下行周期，叠加疫情造成的冲击，导致市场主体收入下降，再加上传统的卖地收入等减少，进而造成地方财政紧张。有些地方政府为了填补财政缺口，借罚款搞创收的老毛病又复发了。一些地方给基层执法部门下达各种罚款指标，将罚款额度与绩效考核挂钩，早已是“公开的秘密”。指望靠“罚款创收”歪招解决基层政府财政困境，其实是一种懒政、无能的表现。有观点认为，一缺钱就想着从企业、个人头上“薅羊毛”，实在是短视且有害，很容易陷入“财政缺钱——罚款搞钱——营商环境恶化——企业用脚投票——税基减少——更加没钱”的恶性循环。行政裁量权基准制定主体不明确、制定程序不规范、裁量幅度不合理，也是地方政府“罚款创收”的一大诱因。一些行政处罚的法律法规制定的时间较早，未经及时修正，存在处罚内容宽泛、表述抽象、缺乏客观标准等问题。执法人员自由裁量权过大，加之处罚力度与业绩考核挂钩，可罚可不罚，自然会偏向于罚；罚轻罚重，自然会偏向于重罚。于是乎，执法任性、处罚严苛、过罚不当的现象十分普遍。“罚款创收”之下，罚款成任务，执法变“执罚”。罚没收入多了，也许可以解一时的“燃眉之急”，但对营商环境、社会环境、法治环境的破坏是深远的，可谓饮鸩止渴、竭泽而渔。著名行政法学家韦德曾说：“裁量权是行政法的核心问题。”抑制地方政府、执法部门“罚款创收”的冲动，首先取决于行政裁量权基准制度的建立健全。《中华人民共和国行政处罚法》规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。2004 年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》也明确提出，行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当。而去年新修订的《中华人民共和国行政处罚法》则增加了“没有主观过错不罚”“首违可以不罚”等条款，旨在对有轻微违法、初次违法的市场主体实行包容审慎监管，释放出少罚慎罚、呵护市场活力的决心。最新发布的《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》提出，罚款数额的从轻、一般、从重档次情形要明确具体，严格限定在法定幅度内，防止简单地一律就高或者就低处罚；罚款数额为一定金额的倍数的，要在最高倍数与最低倍数之间划分阶次；罚款数额有一定幅度的，要在最高额与最低额之间划分阶次，尽量压缩裁量空间。目的所在，就是要抑制行政裁量的随意性，将行政执法关进制度的“笼子”，倒逼地方政府执法部门转变过去“以罚代管”“一罚了之”“顶格处罚”等粗放管理方式，从而切实解决“过罚不当”“类案不同罚”“任性执法”等问题。抑制地方政府、执法部门“罚款创收”的冲动，也要专项整治乱收费、乱罚款、乱摊派，建立协同治理和联合惩戒机制，查办一起、震慑一片。凡是罚款事项可采取其他方式进行规范或管理的，一律取消。7月21日召开的国务院常务会议决定，取消29个罚款事项，用其他方式规范管理；对24个一般或轻微违规行为，按过罚相当原则降低罚款数额。“法定职责必须为，法无授权不可为。”面对经济下行压力，一些地方政府越是财政吃紧，越要警惕和抑制“罚款冲动”“搞钱冲动”，有权不能任性，做事合法合规，为市场主体创造良好发展环境，真正做到“留住青山”“放水养鱼”。来源丨“局中局”综合整理：第一财经、深圳特区评论部、财经十一人、局中局。
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